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上海正在開啟一場新的城市變革。

1月24日，上海市十五屆人大五次會議開幕。上海市長龔正在政府工作報告中提出，未來五年，上海將加快構建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯打造成“獨立的綜合性節(jié)點城市”。

有學者指出，與之前的城市副中心、衛(wèi)星城不同，上海即將打造的5個新城是相對獨立的城市，是與中心城區(qū)并駕齊驅的城市群，突破了單中心的城市框架。

作為中國人口最多的超大規(guī)模城市，上海的城市建設和管理具有風向標的意義。輿論認為，“獨立的綜合性節(jié)點城市”理念的提出和落地，將深刻影響上海乃至全國其他城市未來的空間格局。

破解城市發(fā)展的不平衡、不充分問題

嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯是離上海中心城區(qū)較遠的5個區(qū)，它們彼此相鄰，構成了一個環(huán)繞在中心城區(qū)南面的半環(huán)。

賽迪顧問城市經濟研究中心主任王高翔在接受中國新聞周刊采訪時表示，上海提出建設5個新城，重點解決的是兩個結構性問題，即市中心負載過高與全市資源承載能力過低的問題和上海承擔多個使命的城市功能與存量空間密度較高的問題。

據(jù)最新統(tǒng)計，上海全市的人口密度為3823人/平方公里，中心城區(qū)的人口密度則高達2萬人/平方公里，是外圍城區(qū)的20～30倍。

“雖然上海市總體人口密度并不算高，僅相當于巴黎和倫敦的60%，但是其內部存在著結構性問題，即中心城區(qū)密度偏高，外圍城區(qū)承載能力偏低。這在一定程度上影響了上海市經濟總量和世界級影響力的建立。”王高翔說。

面對日益擁擠的中心城區(qū)，選擇郊區(qū)開發(fā)建設衛(wèi)星城，這是世界城市歷史發(fā)展的基本軌跡。為了解決城市空間發(fā)展的問題，上海歷史上很早就探索了衛(wèi)星城的建設，2001年還專門啟動了“一城九鎮(zhèn)”為標志的城鎮(zhèn)建設。

但過去新區(qū)或衛(wèi)星城建設，更多承載的是為中心城區(qū)疏散人口的功能，獨立性不足，附屬性質比較明顯。結果就是，中心城區(qū)依舊是中心城區(qū)，郊區(qū)依然是邊緣而附屬的郊區(qū)，中心城區(qū)與其他城區(qū)之間的差距依然顯著。

在解釋上海此舉時，上海市委書記李強特別強調，五大新城要“從根本上改變城郊發(fā)展洼地的狀態(tài)”“不是再造幾個熱點區(qū)域、重點板塊，更是破解整座城市發(fā)展的不平衡、不充分問題”。

上海交通大學特聘教授陸銘在接受中國新聞周刊采訪時表示，“作為超大城市，上海需要拓展經濟發(fā)展空間，促進產業(yè)集聚，緩解人口和土地的約束，突破思維上的發(fā)展局限。”

他認為，上海之所以選擇這5個區(qū)域建設新城，主要是因為這些新城的地理位置處在都市圈范圍之內，相對來說開發(fā)強度比較低、發(fā)展空間比較大。與此同時，該區(qū)域在過去的發(fā)展中積累了一些自己的產業(yè)特色。比如嘉定的汽車產業(yè)、奉賢的大學城等。

事實上，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯早就在上海都市圈的規(guī)劃范圍之內。中國城市設計規(guī)劃研究院上海分院院長孫娟對中國新聞周刊說，在“1+5”發(fā)展理念提出以前，這些地方已經是相對獨立的節(jié)點城市。

她認為，5個新城位于上海都市圈的第二圈層，存在一定的“容量”。它們的建設將緩解中心城區(qū)人口和產業(yè)的壓力，有利于構建多中心城市的格局。

5個新城不會成為“睡城”

5個新城未來將如何發(fā)展?

上海市長龔正介紹說，上海將按照獨立的綜合性節(jié)點城市定位，制定加快推進新城規(guī)劃建設實施意見和行動方案。

“‘獨立’，是指一個經濟獨立的城市。這與郊區(qū)有很大的區(qū)別。郊區(qū)缺少自身完整的公共服務體系，在產城融合中，只承擔居住這部分功能，人們在市中心工作，在郊區(qū)居住，這中間有著嚴重的職住分離問題。‘綜合性’，是指產業(yè)和居住并存。城市有綜合性功能配套，將工作與居住連為一體，解決職住分離。”陸銘對中國新聞周刊說。

在孫娟看來，“獨立”和“綜合性”的融合，是新城建設3.0時代的一個符號。

她對中國新聞周刊表示，“上海并不希望5座城市成為‘臥城’，而是希望它們成為綜合地區(qū)，發(fā)揮輻射作用，新城建設3.0時代開啟后，單一功能已經難以支撐節(jié)點城市繼續(xù)發(fā)展。”

據(jù)悉，上海市打算從三方面入手。

第一，盡快啟動新城規(guī)劃編制和建設導則制定。第二，注重提升新城產業(yè)鏈的引領地位，加快品牌化企業(yè)的培育，支持符合功能定位的重大項目和頭部企業(yè)的引入集聚。第三，積極推動城鄉(xiāng)產業(yè)融合創(chuàng)新，中心城區(qū)全面布局“五型經濟”，側重產業(yè)的高端化和高級化;新城側重制造業(yè)和創(chuàng)新型、流量型經濟，做大產業(yè)增量，形成產業(yè)互補，打造長三角制造業(yè)標桿。

陸銘認為，未來5個新城的發(fā)展首先將集聚更多的人口，將有更多的產業(yè)發(fā)展空間，而每個新城也將形成一批自己的特色發(fā)展產業(yè)，并且圍繞著一些核心的大企業(yè)，形成輻射，帶動其他中小企業(yè)和相關的制造業(yè)、服務業(yè)產業(yè)體系，新城在經濟意義上其實就是一個相對獨立的城市。而公共服務和基礎設施也應該按照它所容納的人口去配置。

他建議，上海在郊區(qū)建設新城的過程中應該在規(guī)劃上考慮設置更加快速的軌道交通。如果能在一小時的時間內連接周邊的新城和中心城區(qū)，就可以提高整個城市的運轉效率和宜居程度。

很多學者都提到，5個新城建設必須考慮好職住平衡。此前，中國建了太多的“睡城”。不少城市的城市副中心、衛(wèi)星城、郊區(qū)新城等新城建設，將工作與生活嚴重割裂，城市的活力大大降低。

上海交通大學中國城市治理研究院教授韓志明認為，新城建設是破解長期以來困擾中心城區(qū)與郊區(qū)關系的重要路徑，是超大規(guī)模城市謀求內生式發(fā)展的新篇章。

此外，陸銘還建議，在5個新城的建設中，應盡量避免老模式。“例如，在中國新城建設中普遍采取較寬馬路的模式，這不利于提升城市的活躍度?？梢詫W習新加坡的道路設計，其人車分離、寬度設定都宜于行走。所以上海五城，街道不宜太寬，再配上綜合型社區(qū)，可以提升密度，增加城市活力。”

新的長三角增長極

對于未來5個新城的建設，上海市長龔正指出，和原來的衛(wèi)星城和單純的郊區(qū)新城不同，新城是獨立的綜合性的節(jié)點城市，同時要放在長三角世界級的城市群中進行考量。

據(jù)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，上海大都市圈范圍明確為上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山共9個城市。上海承擔著打造長三角世界級城市群、與周邊8個城市“完成空間協(xié)同規(guī)劃”的使命。

“長三角走向一體化，它需要一個龍頭城市，上海責無旁貸。上海拓展經濟空間，對整個長三角都是有利的。例如，上海臨港引進特斯拉，就形成了強大的汽車產業(yè)鏈，這個產業(yè)鏈會滲透到長三角一體化的其他城市里。上海聚集產業(yè)，形成的產業(yè)鏈將輻射到其他城市，形成相互促進、相互帶動的作用，進一步提升以上海為龍頭的長三角城市群的國際競爭力。”陸銘說。

他表示，“以前，上海中心城區(qū)與江浙等地之間存在發(fā)展洼地，也就是嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等地，發(fā)展甚至不如昆山。未來，這些洼地將通過增加產業(yè)和人口，產生新增長點，這些新增長點產生輻射作用，促進上海與周邊城市一體化發(fā)展。”

完成一體化，軌道交通是基礎。上海中心城區(qū)與江浙等周邊城市之間，需要關鍵的運輸節(jié)點。孫娟認為，在長三角領域，單個城市的交通建設都相當成熟，但城際之間的交通網(wǎng)絡卻有所欠缺。

她認為，“上海5城”未來可以承擔城際樞紐的角色，完成上海與周邊城市的快速對流，提升長三角分工效益。“成為城際網(wǎng)絡的交通樞紐，會讓5個新城的發(fā)展與昆山、太倉有所區(qū)別，形成真正的區(qū)域競爭力。”

關鍵詞： 建設5個新城 上海 城市變革