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上海正在開啟一場新的城市變革。

1月24日，上海市十五屆人大五次會議開幕。上海市長龔正在政府工作報告中提出，未來五年，上海將加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯打造成“獨立的綜合性節(jié)點城市”。

有學(xué)者指出，與之前的城市副中心、衛(wèi)星城不同，上海即將打造的5個新城是相對獨立的城市，是與中心城區(qū)并駕齊驅(qū)的城市群，突破了單中心的城市框架。

作為中國人口最多的超大規(guī)模城市，上海的城市建設(shè)和管理具有風(fēng)向標(biāo)的意義。輿論認(rèn)為，“獨立的綜合性節(jié)點城市”理念的提出和落地，將深刻影響上海乃至全國其他城市未來的空間格局。

破解城市發(fā)展的不平衡、不充分問題

嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯是離上海中心城區(qū)較遠(yuǎn)的5個區(qū)，它們彼此相鄰，構(gòu)成了一個環(huán)繞在中心城區(qū)南面的半環(huán)。

賽迪顧問城市經(jīng)濟研究中心主任王高翔在接受中國新聞周刊采訪時表示，上海提出建設(shè)5個新城，重點解決的是兩個結(jié)構(gòu)性問題，即市中心負(fù)載過高與全市資源承載能力過低的問題和上海承擔(dān)多個使命的城市功能與存量空間密度較高的問題。

據(jù)最新統(tǒng)計，上海全市的人口密度為3823人/平方公里，中心城區(qū)的人口密度則高達2萬人/平方公里，是外圍城區(qū)的20～30倍。

“雖然上海市總體人口密度并不算高，僅相當(dāng)于巴黎和倫敦的60%，但是其內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)性問題，即中心城區(qū)密度偏高，外圍城區(qū)承載能力偏低。這在一定程度上影響了上海市經(jīng)濟總量和世界級影響力的建立。”王高翔說。

面對日益擁擠的中心城區(qū)，選擇郊區(qū)開發(fā)建設(shè)衛(wèi)星城，這是世界城市歷史發(fā)展的基本軌跡。為了解決城市空間發(fā)展的問題，上海歷史上很早就探索了衛(wèi)星城的建設(shè)，2001年還專門啟動了“一城九鎮(zhèn)”為標(biāo)志的城鎮(zhèn)建設(shè)。

但過去新區(qū)或衛(wèi)星城建設(shè)，更多承載的是為中心城區(qū)疏散人口的功能，獨立性不足，附屬性質(zhì)比較明顯。結(jié)果就是，中心城區(qū)依舊是中心城區(qū)，郊區(qū)依然是邊緣而附屬的郊區(qū)，中心城區(qū)與其他城區(qū)之間的差距依然顯著。

在解釋上海此舉時，上海市委書記李強特別強調(diào)，五大新城要“從根本上改變城郊發(fā)展洼地的狀態(tài)”“不是再造幾個熱點區(qū)域、重點板塊，更是破解整座城市發(fā)展的不平衡、不充分問題”。

上海交通大學(xué)特聘教授陸銘在接受中國新聞周刊采訪時表示，“作為超大城市，上海需要拓展經(jīng)濟發(fā)展空間，促進產(chǎn)業(yè)集聚，緩解人口和土地的約束，突破思維上的發(fā)展局限。”

他認(rèn)為，上海之所以選擇這5個區(qū)域建設(shè)新城，主要是因為這些新城的地理位置處在都市圈范圍之內(nèi)，相對來說開發(fā)強度比較低、發(fā)展空間比較大。與此同時，該區(qū)域在過去的發(fā)展中積累了一些自己的產(chǎn)業(yè)特色。比如嘉定的汽車產(chǎn)業(yè)、奉賢的大學(xué)城等。

事實上，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯早就在上海都市圈的規(guī)劃范圍之內(nèi)。中國城市設(shè)計規(guī)劃研究院上海分院院長孫娟對中國新聞周刊說，在“1+5”發(fā)展理念提出以前，這些地方已經(jīng)是相對獨立的節(jié)點城市。

她認(rèn)為，5個新城位于上海都市圈的第二圈層，存在一定的“容量”。它們的建設(shè)將緩解中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的壓力，有利于構(gòu)建多中心城市的格局。

5個新城不會成為“睡城”

5個新城未來將如何發(fā)展?

上海市長龔正介紹說，上海將按照獨立的綜合性節(jié)點城市定位，制定加快推進新城規(guī)劃建設(shè)實施意見和行動方案。

“‘獨立’，是指一個經(jīng)濟獨立的城市。這與郊區(qū)有很大的區(qū)別。郊區(qū)缺少自身完整的公共服務(wù)體系，在產(chǎn)城融合中，只承擔(dān)居住這部分功能，人們在市中心工作，在郊區(qū)居住，這中間有著嚴(yán)重的職住分離問題。‘綜合性’，是指產(chǎn)業(yè)和居住并存。城市有綜合性功能配套，將工作與居住連為一體，解決職住分離。”陸銘對中國新聞周刊說。

在孫娟看來，“獨立”和“綜合性”的融合，是新城建設(shè)3.0時代的一個符號。

她對中國新聞周刊表示，“上海并不希望5座城市成為‘臥城’，而是希望它們成為綜合地區(qū)，發(fā)揮輻射作用，新城建設(shè)3.0時代開啟后，單一功能已經(jīng)難以支撐節(jié)點城市繼續(xù)發(fā)展。”

據(jù)悉，上海市打算從三方面入手。

第一，盡快啟動新城規(guī)劃編制和建設(shè)導(dǎo)則制定。第二，注重提升新城產(chǎn)業(yè)鏈的引領(lǐng)地位，加快品牌化企業(yè)的培育，支持符合功能定位的重大項目和頭部企業(yè)的引入集聚。第三，積極推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新，中心城區(qū)全面布局“五型經(jīng)濟”，側(cè)重產(chǎn)業(yè)的高端化和高級化;新城側(cè)重制造業(yè)和創(chuàng)新型、流量型經(jīng)濟，做大產(chǎn)業(yè)增量，形成產(chǎn)業(yè)互補，打造長三角制造業(yè)標(biāo)桿。

陸銘認(rèn)為，未來5個新城的發(fā)展首先將集聚更多的人口，將有更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，而每個新城也將形成一批自己的特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并且圍繞著一些核心的大企業(yè)，形成輻射，帶動其他中小企業(yè)和相關(guān)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，新城在經(jīng)濟意義上其實就是一個相對獨立的城市。而公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施也應(yīng)該按照它所容納的人口去配置。

他建議，上海在郊區(qū)建設(shè)新城的過程中應(yīng)該在規(guī)劃上考慮設(shè)置更加快速的軌道交通。如果能在一小時的時間內(nèi)連接周邊的新城和中心城區(qū)，就可以提高整個城市的運轉(zhuǎn)效率和宜居程度。

很多學(xué)者都提到，5個新城建設(shè)必須考慮好職住平衡。此前，中國建了太多的“睡城”。不少城市的城市副中心、衛(wèi)星城、郊區(qū)新城等新城建設(shè)，將工作與生活嚴(yán)重割裂，城市的活力大大降低。

上海交通大學(xué)中國城市治理研究院教授韓志明認(rèn)為，新城建設(shè)是破解長期以來困擾中心城區(qū)與郊區(qū)關(guān)系的重要路徑，是超大規(guī)模城市謀求內(nèi)生式發(fā)展的新篇章。

此外，陸銘還建議，在5個新城的建設(shè)中，應(yīng)盡量避免老模式。“例如，在中國新城建設(shè)中普遍采取較寬馬路的模式，這不利于提升城市的活躍度?？梢詫W(xué)習(xí)新加坡的道路設(shè)計，其人車分離、寬度設(shè)定都宜于行走。所以上海五城，街道不宜太寬，再配上綜合型社區(qū)，可以提升密度，增加城市活力。”

新的長三角增長極

對于未來5個新城的建設(shè)，上海市長龔正指出，和原來的衛(wèi)星城和單純的郊區(qū)新城不同，新城是獨立的綜合性的節(jié)點城市，同時要放在長三角世界級的城市群中進行考量。

據(jù)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，上海大都市圈范圍明確為上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山共9個城市。上海承擔(dān)著打造長三角世界級城市群、與周邊8個城市“完成空間協(xié)同規(guī)劃”的使命。

“長三角走向一體化，它需要一個龍頭城市，上海責(zé)無旁貸。上海拓展經(jīng)濟空間，對整個長三角都是有利的。例如，上海臨港引進特斯拉，就形成了強大的汽車產(chǎn)業(yè)鏈，這個產(chǎn)業(yè)鏈會滲透到長三角一體化的其他城市里。上海聚集產(chǎn)業(yè)，形成的產(chǎn)業(yè)鏈將輻射到其他城市，形成相互促進、相互帶動的作用，進一步提升以上海為龍頭的長三角城市群的國際競爭力。”陸銘說。

他表示，“以前，上海中心城區(qū)與江浙等地之間存在發(fā)展洼地，也就是嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等地，發(fā)展甚至不如昆山。未來，這些洼地將通過增加產(chǎn)業(yè)和人口，產(chǎn)生新增長點，這些新增長點產(chǎn)生輻射作用，促進上海與周邊城市一體化發(fā)展。”

完成一體化，軌道交通是基礎(chǔ)。上海中心城區(qū)與江浙等周邊城市之間，需要關(guān)鍵的運輸節(jié)點。孫娟認(rèn)為，在長三角領(lǐng)域，單個城市的交通建設(shè)都相當(dāng)成熟，但城際之間的交通網(wǎng)絡(luò)卻有所欠缺。

她認(rèn)為，“上海5城”未來可以承擔(dān)城際樞紐的角色，完成上海與周邊城市的快速對流，提升長三角分工效益。“成為城際網(wǎng)絡(luò)的交通樞紐，會讓5個新城的發(fā)展與昆山、太倉有所區(qū)別，形成真正的區(qū)域競爭力。”

關(guān)鍵詞： 建設(shè)5個新城 上海 城市變革